Le règlement administratif est un acte administratif unilatéral à portée générale et impersonnelle. Il se distingue de la décision individuelle par son caractère normatif : il fixe des règles applicables à une catégorie indéterminée de personnes ou de situations, sans viser un destinataire nommé. En droit français, cette catégorie d’actes recouvre des réalités très différentes selon l’autorité qui les édicte et le fondement constitutionnel mobilisé.
Pouvoir réglementaire et articles 21 et 37 de la Constitution
La Constitution de 1958 a rompu avec la tradition républicaine antérieure. Avant elle, la loi pouvait statuer sur toute matière, et le règlement n’intervenait que de façon subordonnée. Depuis 1958, l’article 37 réserve au pouvoir réglementaire les matières non listées à l’article 34.
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Le Premier ministre détient le pouvoir réglementaire de droit commun en vertu de l’article 21. Le Président de la République signe les décrets délibérés en Conseil des ministres. Cette répartition crée deux canaux distincts de production normative au sein même de l’exécutif, avec des conséquences directes sur la compétence du signataire et le régime contentieux applicable.
Nous observons en pratique trois catégories fonctionnelles de règlements :
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- Le règlement d’application, qui précise les modalités d’exécution d’une loi déjà votée. Il ne peut ni ajouter de conditions ni restreindre le champ défini par le législateur.
- Le règlement autonome, qui intervient dans les matières relevant de l’article 37, sans habilitation législative préalable. Son domaine couvre notamment l’organisation des services publics et la procédure administrative non contentieuse.
- Le règlement pris sur habilitation législative (ordonnances de l’article 38), qui permet au gouvernement de légiférer temporairement dans le domaine de la loi, sous réserve de ratification parlementaire.
Décret, arrêté, délibération : hiérarchie des actes réglementaires
Tous les règlements n’ont pas la même valeur juridique. La hiérarchie interne des actes réglementaires conditionne leur opposabilité et leur régime d’abrogation.
Le décret, qu’il soit simple ou pris en Conseil d’État, constitue l’acte réglementaire de rang le plus élevé. Un arrêté ministériel ne peut contredire un décret, et un arrêté préfectoral est subordonné à l’arrêté ministériel. Les délibérations des collectivités territoriales (conseils municipaux, départementaux, régionaux) produisent des effets réglementaires dans leur ressort, mais restent soumises au contrôle de légalité exercé par le préfet.
Autorités de régulation et pouvoir réglementaire délégué
Les autorités administratives indépendantes (AAI) disposent parfois d’un pouvoir réglementaire sectoriel. Ce pouvoir est strictement encadré par la loi qui le confère et par le contrôle juridictionnel du Conseil d’État.
Le Conseil d’État a récemment réaffirmé, dans une décision du 1er mars 2023 (n° 454521), que les règlements pris par des autorités de régulation peuvent être directement contrôlés au regard de la Charte de l’environnement. Cette jurisprudence élargit le bloc de constitutionnalité opposable aux actes réglementaires sectoriels, y compris ceux émanant d’autorités qui ne relèvent pas directement du gouvernement.
Contrôle de légalité des règlements administratifs en contentieux
Un règlement administratif peut être contesté par deux voies principales devant le juge administratif. Le recours pour excès de pouvoir permet de demander l’annulation directe de l’acte. L’exception d’illégalité permet, à l’occasion d’un litige portant sur une décision individuelle, de faire écarter l’application du règlement qui lui sert de base.
Le juge vérifie la compétence de l’auteur de l’acte, le respect des procédures (consultation obligatoire, publication), la conformité aux normes supérieures (loi, traités, Constitution) et l’absence d’erreur manifeste d’appréciation lorsque le pouvoir réglementaire dispose d’une marge de manœuvre.
Obligation d’abrogation des règlements illégaux
Depuis la codification dans le Code des relations entre le public et l’administration (CRPA), l’administration est tenue d’abroger un règlement devenu illégal, que cette illégalité résulte d’un changement de circonstances de droit ou de fait. L’administré peut saisir l’autorité compétente d’une demande d’abrogation, dont le refus constitue une décision attaquable.
Cette obligation transforme le règlement en norme vivante : sa validité ne se fige pas au moment de son édiction. Un décret parfaitement légal lors de sa signature peut devenir illégal si la loi qu’il applique est modifiée ou si une norme européenne entre en vigueur.
Règlements administratifs internes : fonction publique et établissements publics
Les règlements internes ne sont pas de simples documents d’organisation. En droit de la fonction publique, l’ordonnance n° 2021-702 du 2 juin 2021 portant réforme de la haute fonction publique a entraîné l’adoption de nombreux règlements administratifs internes dans les ministères, révisant les procédures de recrutement et d’avancement.
Ces textes fixent des référentiels de compétences, organisent les modalités de sélection et encadrent les parcours de carrière. Leur caractère réglementaire implique qu’ils sont opposables aux agents et contrôlables par le juge administratif.
Règlements intérieurs des établissements publics d’enseignement
Les établissements publics d’enseignement adoptent des règlements intérieurs qui touchent à la discipline, aux modalités d’évaluation et aux conditions d’accès aux locaux. Ces actes, bien qu’adoptés par des instances collégiales (conseils d’administration d’université, conseils d’école), restent des actes administratifs réglementaires soumis au contrôle juridictionnel. Toute disposition contraire aux libertés fondamentales peut être annulée par le tribunal administratif compétent.
La frontière entre le règlement intérieur (à portée réglementaire) et la simple mesure d’ordre intérieur (non susceptible de recours) a été progressivement réduite par la jurisprudence. Nous recommandons de traiter chaque règlement interne comme potentiellement attaquable, ce qui impose une rédaction rigoureuse et une veille sur la conformité aux textes supérieurs.
Le règlement administratif reste l’instrument principal par lequel l’exécutif et les autorités administratives traduisent les normes législatives en prescriptions opérationnelles. Sa maîtrise suppose de distinguer clairement le fondement constitutionnel, la place dans la hiérarchie des normes et le régime contentieux applicable à chaque catégorie d’acte.
